Все-таки отстояли сельсоветы? Володин согласился с Татарстаном по реформе МСУ

«Отрадно, что инициатива не  оказалась отложена в  долгий ящик и  развязка по  реализации конституционной поправки может наступить уже в  эту сессию»,  — реагирует эксперт на  новость о  том, что Госдума готовит поправку ко  второму чтению нашумевшего законопроекта Андрея Клишаса и  Павла Крашенинникова о  реформе местного самоуправления. Регионам, как и  просили власти РТ, все-таки могут дать право самим выбирать модель местного самоуправления  — сохранить двухуровневую систему с  сельскими и  городскими поселениями или перейти на  одноуровневую. Эту историю можно назвать «лоббистской победой Татарстана», считают собеседники издания. Подробности  — в  нашем материале.

Законопроект о реформе местного самоуправления (МСУ) стал для Татарстана, пожалуй, одной из главных тем конца прошлого года. Власти РТ хоть и со скандалом, но отстояли его скорое принятие и рассмотрение перенесли на 2025-й. «Если вдруг реанимируют, мы вновь активно включимся в этот процесс», — с осторожностью говорил спикер Госсовета РТ Фарид Мухаметшин . Но вопрос, как оказалось, не стали откладывать в долгий ящик, уже сегодня объявили о подготовке поправки, которая в некотором смысле может стать подарком для республики.

Так, на сайте Госдумы появилась новость о том, что «готовится межфракционная поправка ко второму чтению законопроекта», а соответствующее поручение дал спикер ГД Вячеслав Володин (что уже говорит о ее более вероятном принятии). Регионам предлагается дать право самостоятельно определять модель местного самоуправления.

«Каждый субъект РФ будет сам решать, сохранить ли двухуровневую систему МСУ с сельскими и городскими поселениями или перейти на одноуровневую, — говорится в новости. — Принятие этой поправки позволит снять разногласия, которые возникли в ходе рассмотрения законопроекта в первом чтении. Именно об этом говорили главы законодательных собраний регионов на встрече с Вячеславом Володиным».

Самого текста поправки пока нет. Но именно вопрос об упразднении муниципалитетов первого уровня (городских и сельских поселений) и переход на одноуровневую систему МСУ с городскими и муниципальными округами и стал камнем преткновения между авторами инициативы и властями Татарстана. «Наша страна большая, огромная. Одним шаблоном ею управлять нельзя. Наверное, какие-то изменения были, будут, к этому надо нормально относиться. Мы же не против, если где-то населения мало, людей нет, пожалуйста [упраздняйте поселения]. Надо не нам дать право, а им дать право создавать такую систему управления», — эмоционально обращался к федеральному центру раис РТ Рустам Минниханов .

И, судя по всему, после множества кулуарных встреч и публичных споров этот вопрос решили в пользу регионов с двухуровневой системой управления. При этом стоит отметить, к концу 2024 года на одноуровневую систему полностью перешли 20 регионов. Еще 26 субъектов планировали это сделать в ближайшее время. Среди «перешедших» Удмуртия, Владимирская, Рязанская, Новосибирская, Омская, Челябинская, Ярославская области и др. Что будет, если соберутся вернуть сельсоветы, — вопрос пока открытый.

Недовольство реформой МСУ власти Татарстана публично озвучили на заседании ГС РТ 28 ноября. Хотя до этого спикеры Госдумы и Госсовета Володин и Фарид Мухаметшин неоднократно встречались, но, судя по всему, решить тонкий политический вопрос кулуарно не смогли. В сети появлялась и копия обращения Минниханова в адрес Володина, в котором он отметил, что двухуровневая модель местного самоуправления за время работы доказала свою эффективность и отменять ее было бы неверно.

В 2020 году поправки в Конституцию закрепили понятие единой системы публичной власти. После этого приняли закон об общих принципах организации публичной власти в субъектах (именно по нему «президента Татарстана» переименовали в «раиса»). А в продолжение в декабре 2021-го депутат ГД Павел Крашенинников и сенатор Андрей Клишас внесли новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который и должен был завершить реформу, заложенную конституционными изменениями.

Для всех мэров предложили установить единый срок полномочий — пять лет, а губернаторам дать возможность напрямую участвовать в назначении глав муниципалитетов и отрешать их от должности за «систематическое недостижение показателей эффективности деятельности» и неисполнение переданных полномочий. Главная же новелла — в упразднении муниципалитетов первого уровня (городские и сельские поселения). Предполагалось, что к 2028 году все они должны быть объединены в более крупные муниципальные или городские округа. Ликвидация низового уровня местного самоуправления позволит прекратить «сражения за деньги и власть» на местах, а действующая система «никуда не годится», объяснял Крашенинников. Для Татарстана новый закон оставлял два вида муниципального образования — городской (Казань и Набережные Челны) и муниципальный округ (43 района).

Хоть и с оговорками, но Госсовет РТ в конце 2021 года поддержал концепцию законопроекта. В первом чтении Госдума оперативно одобрила законопроект 25 января 2022 года. Начался сбор поправок. Оказалось, что в республике почти тысяча муниципальных образований (если точнее, 956), а в результате реформы 911 поселений (872 сельских и 39 городских) должны быть упразднены. Законопроект также предусматривал упразднение депутатского корпуса на поселенческом уровне. А это больше 7,5 тыс. человек! Власти сразу же подготовили более 30 предложений к законопроекту, позже из них выделили 13 самых важных.

Что предлагал Татарстан? «Очень четко» прописать полномочия муниципалитетов, а также сохранить модель, когда избранный глава муниципалитета может возглавлять местную думу и не слагать с себя депутатских полномочий. Проект же закона запрещает совмещать руководство муниципалитетом и пост депутата. Также у Госсовета РТ и экспертов было «очень много вопросов по механизму передачи полномочий от субъекта к городским и муниципальным округам».

Второе чтение законопроекта в Госдуме было запланировано на март 2022 года. Но после начала СВО предоставление поправок несколько раз переносилось и в итоге «зависло». Как позже писали «Ведомости», работающую систему решили не трогать до президентских выборов в марте 2024-го. Также это связывали и с присоединением четырех новых субъектов.

Только в октябре этого года Госдума вернулась к рассмотрению новой редакции закона. Срок подачи поправок ко второму чтению закончился 22 октября, их набралось более 900.

Оказалось, что после возобновления обсуждения законопроекта Татарстан направил 59 поправок, а всего от регионов поступило их свыше 900. Во время обсуждения реформы достаточно эмоционально выступил и Рустам Нургалиевич. Его главная мысль — дайте регионам самим выбирать между одноуровневой и двухуровневой системой управления. Раис тогда отмечал, что во время проведения СВО государство должно быть единым. Именно на местном уровне занимаются вопросами военнослужащих и членов их семей, формируют контрактников. Позже эту мысль Минниханов повторил и 6 декабря в разговоре с « Ведомостями ». «Будет федеральный закон. Мы станем его выполнять. У нас есть одна просьба — чтобы обе схемы поработали, а потом уже решили, какая из них лучше», — говорил он.

Крашенинников тогда согласился, что в республике хорошо работает система МСУ, нет нехватки кадров, однако во многих регионах это не так. А после принятия закона повысится эффективность управления «за счет оптимизации и стандартизации органов МСУ за счет перечня полномочий». При этом с учетом позиции РТ решили, что переходный период продлится до 2035 года, сам же закон вступит в силу с 1 января 2027-го.

После этого обсуждение вновь приобрело кулуарный характер. 3 декабря во время заседания, посвященного работе с соотечественниками, Мухаметшин ушел для разговора с Володиным. «Я обратился к нему, мы стоим на позиции не поддержать эту инициативу, — предупреждал он и отмечал: — Попытаюсь убедить».

12 декабря ГД должна была рассмотреть законопроект во втором чтении. Однако из итоговой повестки сессии вопрос неожиданно исключили. Как оказалось, на заседании совета Думы прошла бурная дискуссия по поводу законопроекта. «[Первый замруководителя фракции КПРФ Николай] Коломейцев показал там же, на совете Думы, обращение Госсовета Татарстана к нам, сославшись [на него]. Полемика развязалась между ним и автором этого законопроекта Крашенинниковым. Кстати, Володин задавал много вопросов на эту тему последнему», — рассказывала «БИЗНЕС Online» председатель комитета Госдумы по защите семьи, вопросам отцовства, материнства и детства Нина Останина .

И отмечала: «Павел Владимирович утверждал, что проведены многочисленные консультации, что все удовлетворены тем, что все это будет до 2035 года в регионах, они самостоятельно станут принимать решения. Позицию Крашенинникова поддержал депутат [Госдумы, первый заместитель руководителя фракции „Единая Россия“ Дмитрий] Вяткин. Но похоже, что обращения регионов оказались убедительнее, чем позиция авторов законопроекта».

На следующий день перед началом пленарного заседания между Володиным и Крашенинниковым вновь случилась перепалка на эту же тему. Как рассказывали источники нашего издания, спикер ГД высказывал Крашенинникову, что тот не согласовал позицию с фракциями, бывшими губернаторами и мэрами. Поэтому в 2025 году должен устранить все эти недочеты. Крашенинников не стал молчать и заявил Володину, что спорить с ним — это все равно что «разговаривать с телевизором». После этого выступил депутат от КПРФ Алексей Куринный и добавил, что «говорить с комитетом Крашенинникова — это то же, как говорить с телевизором».

По просьбе «БИЗНЕС Online» депутаты и эксперты порассуждали над окончательной судьбой законопроекта, роли Татарстана в его смягчении и возможностью регионов, которые уже перешли на одноуровневую систему, вернуться к двухуровневой.

Айрат Фаррахов — депутат Госдумы:

— Именно эту поправку и вносил Татарстан за подписью Фарида Хайрулловича ( Мухаметшина, спикера Госсовета РТ — прим. ред. ) и всех депутатов Государственной думы от республики. На сегодняшний день она находится в профильном комитете. Еще раз подчеркну, закон, который планируется к принятию, безусловно, очень важен. Он включает очень много нужных статей, касающихся ограничения полномочий и местного самоуправления. Одна из единственных проблем этого закона, которую мы поднимали, как раз была возможность сохранения двухуровневой системы местного самоуправления. Я не видел еще эту поправку, не назначалось заседание комитета. Вместе с тем, конечно же, мы всегда готовы еще раз ее представить.

Я бы все-таки сказал, что это было бы не победой Татарстана, а победой всех, потому что законы должны отражать передовой опыт. Те субъекты, для которых это ( переход на двухуровневую систему — прим. ред. ) неприемлемо, будут использовать одноуровневую модель. А Татарстан сохранит местное самоуправление в таком виде, в каком оно эффективно работает. С Татарстаном ведь считаются и аргументы, которые представил регион в обосновании этой идеи, заслуживают внимания. Во-первых, сегодняшняя модель существует в соответствии с законом, принятым еще в начале 2000-х годов. Во-вторых, [местное самоуправление] — один из главных инструментов сегодняшнего успеха Татарстана и мы полагаем, что один из главных инструментов вовлечения граждан. В-третьих, почти 7 тысяч наших коллег, муниципальных депутатов, депутатов первичного уровня — сегодня это авторитетные люди, которые не за зарплату работают. Наши герои, возвращаясь со специальной военной операции, будут привлекаться на эту работу. Если кто-то себя показывает, то дальше будет расти по карьерной лестнице. То есть целый комплекс моментов, которые обеспечат эффективную работу. Соответственно, нельзя Татарстану отказываться от этого пути, который эффективно себя показывает. Поэтому я думаю, что Татарстан услышали, услышали нас, депутатов, нашу позицию, и принято такое решение.

Дмитрий Новиков — заместитель председателя ЦК КПРФ, депутат Госдумы:

— Конечно, мы настаивали на том, чтобы это (переход — прим. ред.) не было «обязаловкой», хотя [поправка о добровольном переходе] тоже не стопроцентное идеальное решение вопроса. «Закон Клишаса» навязывает новую систему муниципального управления. Часть администраторов будет ее продавливать, если оставить свободу выбора. Но все-таки это лучше, чем вынудить регионы отказаться от уже сложившегося муниципального деления. Мы довольно много усилий предприняли, начиная с председателя КПРФ Геннадия Зюганова, координатора фракции Николая Коломейцева для того, чтобы отыграть эту ситуацию и не ломать сложившиеся подходы. Тем более, что реализация законопроекта в его первоначальном варианте означала бы очень серьезное отдаление муниципальных органов самоуправления от людей, от жителей территорий и их потребностей. Это стимулировало бы дальнейшее обезлюдение многих территорий, ухудшало бы социальные условия жизни граждан. Отказ от такого сплошного навязывания этой системы можно считать определенной внутриполитической победой тех сил, которые выступали за это.

Да, надо сказать, что мы опирались на пример Татарстана. Не секрет, что Татарстан считается одним из успешных регионов и в плане экономического развития, и в плане решения вопросов социальной защиты граждан, и в отношении развития инфраструктуры, развития социально-культурных объектов. Конечно, если такой регион так активно выступил против ломающей сложившиеся подходы муниципальной реформы, у них были для этого все основания. Они понимали, к каким последствиям это приведет. С другой стороны, опираясь на свой экономический вес, Татарстан, руководители республики понимали, что это может нанести ущерб населению. В отличие от некоторых других администраторов-временщиков, приезжающих в территории, будучи назначенными губернаторами, не имеющих каких-то устойчивых связей с этими регионами и боящиеся высказаться по злободневным проблемам, татарстанские руководители набрались в себе сил, смелости высказаться против данной реформы. Это, конечно, усилило наш общий фронт тех, кто считал порочной внесенное предложение.

Смогут ли регионы, которые уже перешли на одноуровневую систему, вернуться к двухуровневой? Я думаю, что это будет возможно только тогда, когда будет происходить смена руководства этих регионов. Те руководители, которые «взяли под козырек» и пошли на эти изменения, я думаю, по большей части они будут упорствовать в своих заблуждениях. Будут исходить из того, что им нужно отстоять принятое решение и что отыграть назад будет означает для них потерю лица. Я считаю, что это неправильная логика, но, к сожалению, многие будут ей руководствоваться.

Константин Калачев — руководитель политической экспертной группы:

— Это хороший пример межфракционного согласия, очень позитивный. Особенно учитывая, что коммунисты были резко против перехода на одноуровневую систему местного самоуправления. Вы, думаю, прекрасно понимаете, что мы живем в условиях нарастающей централизации, движемся в сторону унитарного централизованного государства. Хорошо ли это с учетом того, что Россия — страна большая и многообразная? В этой ситуации видим пример взаимодействия между центром и регионами. То есть Дума прислушалась к регионам, не стала продавливать одноуровневую систему. Если невозможен сегодня реальный федерализм, какой был когда-то, то нужна и полезна хотя бы децентрализация. Если же у регионов разные мнения об оптимальной системе местного самоуправления, логично им самим решать, какая модель для них предпочтительнее с учетом местной специфики, сложившихся традиций.

Да, можно назвать эту историю лоббистской победой Татарстана. Но нужно отметить и роль председателя Госдумы Вячеслава Володина, который поручил сделать поправку на право субъекта самостоятельно определять модель. Здесь мы видим двух героев: Татарстан с его руководством и председатель Госдумы. Володин сам же в хорошем смысле регионал, некогда саратовский политик, который дорос до федеральных масштабов. И я думаю, что в данном случае кто-то должен стать лоббистом интересов регионов. Лоббистов централизации — вагон и маленькая тележка, а вот защитников интересов регионов все время не хватает, как мне кажется. Должен же быть баланс какой-то. Мы видим, что права регионов где-то расширяются, в то же время ужесточается контроль, особенно финансовый, растет ответственность. Кто всегда крайний во всех ситуациях? Органы местного самоуправления.

Гипотетически те регионы, которые уже перешли на одноуровневую систему управления, смогут вернуться к двухуровневой. Но зависит от региона, они у нас чуть ли все равны. Мы не можем с вами сравнивать Татарстан с Псковской областью. Вы же понимаете, что все будут согласовывать, пытаться угадать, как к этому отнесется Москва. Не забывайте, есть те, кто без Москвы боится пальцем пошевелить, потому что целиком зависит. Так что везде по-разному.

Павел Склянчук — политконсультант, автор телеграм-канала «Эксперт по Госдуме»:

— Насколько мне известно, подготовленная ранее комитетом редакция законопроекта ко второму чтению предусматривала десятилетний переходный период, в течение которого регионы сами могли выбирать подходящий способ территориальной организации МСУ. В этом смысле концепция не поменяется. Речи о том, что субъекты смогут по своему желанию переходить с одноуровневой модели на двухуровневую, не идет. В поручении спикера Госдумы важен, на мой взгляд, другой аспект — межфракционность поправки. Это важно для консолидированного голосования. В любом случае отрадно, что после неожиданного переноса второго чтения законопроекта 12 декабря, инициатива не оказалась отложена в долгий ящик, и развязка по реализации конституционной поправки может наступить уже в эту сессию.